地方立法工作札记(一)—— 应当怎样罚款

2019-09-03 来源:四川誠謹和律師事務所 作者:範小梅 浏覽:55

  筆者最近爲升鍾水庫的生態環境保護地方立法工作提供法律服務,遇到一些“有趣”的問題。問題之一即爲:對特定違法行如何設定罰款。

  一、問題的由來

  關于水利工程的地方立法的類型較多,包括:對水利工程管理的立法,如《四川省水利工程管理條例》;針對水利工程生態環境保護的立法,如《海南省松濤水庫生態環境保護規定》;側重于環境保護的立法,如《雲南省昭通漁洞水庫保護條例》;水利工程作爲飲用水源地的保護立法,如《白山市西北岔水庫飲用水水源保護條例》,等等。

  其他對于水庫保護(甚至水體保護)的地方立法對四川省類似立法有參考價值。對于水利工程的管理和保護地方立法所體現的管理和保護方式有相似性,均以一定的標准劃定區域分別規定相應的禁止行爲。雖然,區域的劃分標准不同,但是禁止行爲有很大的相似性。因此,各地方立法對在類似區域爲相同或類似違法行爲的處罰標准可以作爲升鍾水庫保護立法的參考。

  經對比,發現地方立法對于某些類似行爲進行罰款的設定差異巨大。具體表現在:

  第一,是否區分個人和單位設定不同的罰款幅度,如:《雲南省昭通漁洞水庫保護條例》對大部分違法行爲的罰款數額均區分單位和個人設定罰款幅度,而《海南省松濤水庫生態環境保護規定》則未區分。

  第二,對某些相同或類似行爲的罰款的數額的確定方式不同,如:對毀林行爲的處罰。《四川省水利工程管理條例》對在管理範圍內“違法砍伐水利工程綠化、防護林木”的行爲的罰款數額爲1-5萬元。(第28、52條);《海南省松濤水庫生態環境保護規定》毀林的,責令“補種毀壞株數、面積或者種植面積1至3倍的樹木、草地,可處毀壞林木、草地價值1倍至5倍的罰款”(第13、14、19條)。

  第三,對某些相同或類似行爲的罰款數額幅度相差巨大,如:對清洗裝儲過有毒有汙染的車輛、容器及其他物品行爲的處罰。《海南省松濤水庫生態環境保護規定》處罰2-20萬(第10、32條);《雲南省昭通漁洞水庫保護條例》規定“清洗有毒器具”可對單位處2000元以上5萬元以下的罰款,對個人處1000元以下的罰款(第14、20條);《成都市興隆湖區域生態保護條例》規定在水體清洗裝貯或者汙染過油類、有毒汙染物的物體的,處3萬-6萬罰款(29條)。

  因此,罰款的設定問題凸顯,對部分行爲處罰的設定,在地方立法中沒有呈現出統一性。

  二、影響因素

  除了地方立法技術的差異,影響對違法行爲的罰款的設定的因素包括了:

  第一,有上位法規定的,一般比較統一。對水利工程的管理和保護直接相關的上位法包括:《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水汙染防治法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國河道管理條例》。根據《中華人民共和國行政處罰法》第11條的規定,上位法已有處罰規定的,下位法可以在上位法規定的給予行政處罰的行爲、種類和幅度範圍內規定。因此,在上位法有規定的形況下,下位法比較統一。例如,對在水工程保護範圍內,從事影響水工程運行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活動,《中華人民共和國水法》規定了1-5萬的罰款幅度,因此,水庫的管理保護地方立法均對上述行爲規定了同樣的幅度或者幅度範圍內的罰款數額,但《雲南省昭通漁洞水庫保護條例》對個人進行的區分對待,規定了1000元以下的罰款幅度。

  第二,有同位法,一般要考慮同位法之間的協調。《海南省松濤水庫生態環境保護規定》未經批准的車輛在壩頂、堤頂、閘壩上行駛罰款5000-5萬元(第10、36條),海南省尚無關于海南省水利工程保護管理的同位法。對比升鍾水庫的保護立法,四川省已有同位立法《四川省水利工程管理條例》,該條例規定擅自在壩頂、堤頂、水閘工作橋上行駛機動車輛的可處500-2000元罰款(第54條)。因此,爲了考慮同位法之間的協調,也可能會導致各地方立法對同一行爲的罰款數額的差異巨大。

  第三,本地的經濟水平的影響,本地經濟水平更好的罰款相對較重。比如,在保護範圍內使用劇毒、高毒、高殘留農藥,《海南省松濤水庫生態環境保護規定》(第9、33條)參照《海南經濟特區農藥管理若幹規定》處罰。根據該農藥管理規定,對單位處5-10萬罰款,對個人處500元到10000元罰款。《雲南省昭通漁洞水庫保護條例》規定,爲上述行爲可對單位處1-5萬罰款,對個人處1000元以下的罰款(第13、19條)。二者規定的罰款幅度重合範圍非常小。對比松濤水庫所在地海南儋州和漁洞水庫所在地雲南昭通,前者2018年人均GDP爲5.44萬元,後者爲1.5034萬元。由于行爲人經濟水平的不同,違法成本也不同,因此,當地經濟水平的差異可能在立法對罰款的設定中也有體現。不過,本文撰寫時,數據嚴重不足,尚不能有廣泛、充分的數據支撐。

  第四,違法成本。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》引入了按日記罰制度。該制度是針對“守法成本高,違法成本低”的環境治理困境(杜群,環境保護法按日計罰制度再審視,2018)。但是目前只針對違法排汙行爲可按日計罰,地方立法不能將按日計罰擴展適用到其他領域。如何按日計罰以及其他領域罰則的設定都應當考慮違法成本。《雲南省昭通漁洞水庫保護條例》2006年1月1日起實施。2017年雲南省人大組織調研漁洞水庫水資源保護工作,調研組指出的《雲南省昭通漁洞水庫保護條例》運行12年來存在的主要問題中九包括了處罰標准低、範圍窄,違法成本低。

  水庫的保護地方立法雖然在全國範圍內有很多可參考的類似文件,但是,一經對比發現問題很多。要同時做到“不抵觸、有特色、可操作”,對地方立法工作確是極大的挑戰。筆者有幸參與這項有意義的工作,借事務所公衆號記錄一些粗淺的發現。

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