地方立法工作劄記(二):令人頭昏眼花的“規劃”

2019-09-30 来源:四川誠謹和律師事務所 作者:範小梅 浏覽:7

  “規劃”是一件“好”事情,因爲有規劃約等于井井有條的、有目的的做事情。爲了井井有條的、有目的的做事情,“規劃”成爲了立法規範的對象。從保護水庫的各地方立法可見,關于規劃的條款是水庫保護立法的必備條款。可是,上位法中關于各種規劃的規定實在太多,規劃本身就在腦袋裏成了一團亂麻。

  爲了捋一捋這團亂麻,就再記一次日記吧,正所謂,不動筆,不思考。村上春樹在《終究悲哀的外國語》中說“我屬于邊寫邊思考這一類型——作家或許多多少少都有這樣的傾向,大多數時候置換成文字後再從視覺上思考,這樣更覺得心應手。”我不是作家,但是覺得作家這個毛病挺實用。【笑】

  一、規劃種類的不完全列舉

名稱 含義 編制主體
(未包括批准或/和備案主體)
依據
國民經濟與社會發展規劃 -是国家加强和改善宏观调控的重要手段,也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依據。
-包括總體規劃;專項規劃;區域規劃。
-總體規劃:由各級人民政府編制;
-專項規劃:各級人民政府有關部門編制;
-跨省(區、市)區域規劃:國務院發展改革部門組織國務院有關部門和區域內省(區、市)人民政府有關部門編制。
《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若幹意見》,國發[2005]33號
主體功能區規劃 主體功能區規劃是战略性、基础性、约束性的规划,是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、環境保護規劃、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依據。 国家级:全国主體功能區規劃编制工作领导小组会同各省(区、市)人民政府编制。
省級:各省(區、市)人民政府組織市、縣級人民政府編制。
《关于编制全国主體功能區規劃的意见》,国发[2007]21号
土地利用總體規劃 規定土地用途,將土地分爲農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉爲建設用地,控制建設用地總量,對耕地實行特殊保護。 各級人民政府編制 《土地管理法》第4條、第17條、第21條
城鄉規劃 包括城鎮體系規劃、城市規劃(總體規劃和詳細規劃)、鎮規劃(總體規劃和詳細規劃)、鄉規劃、村莊規劃。詳細規劃分爲:控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。 各級人民政府編制 《城鄉規劃法》第2条、第3条、第12-16条
環境保護規劃 全國範圍內或行政區域內生態保護和汙染防治的目標、任務、保障措施。 縣級以上人民政府環境保護主管部門會同有關部門編制 《環境保護法》第13條
水資源規劃 爲了開發、利用、節約、保護水資源和防治水害,按照流域、區域統一制定的規劃。流域規劃:包括流域綜合規劃和流域專業規劃;區域規劃:區域綜合規劃和區域專業規劃。
-綜合規劃,是指根據經濟社會發展需要和水資源開發利用現狀編制的開發、利用、節約、保護水資源和防治水害的總體部署。
-專業規劃,是指防洪、治澇、灌溉、航運、供水、水力發電、竹木流放、漁業、水資源保護、水土保持、防沙治沙、節約用水等規劃。
-國家確定的重要江河、湖泊的流域綜合規劃:國務院水行政主管部門會同國務院有關部門和有關省、自治區、直轄市人民政府編制
 -跨省、自治區、直轄市的其他江河、湖泊的流域綜合規劃和區域綜合規劃:有關流域管理機構會同江河、湖泊所在地的省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門和有關部門編制 
-其他江河、湖泊的流域綜合規劃和區域綜合規劃:縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同同級有關部門和有關地方人民政府編制
-專業規劃:縣級以上人民政府有關部門編制
《水法》第14條、第17條
水土保持規劃 對流域或者區域預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源作出的整體部署,以及根據整體部署對水土保持專項工作或者特定區域預防和治理水土流失作出的專項部署。 縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關部門編制 《水土保持法》第4條、第13條、第14條
防洪規劃 为防治某一流域、河段或者区域的洪涝灾害而制定的总体部署,包括国家确定的重要江河、湖泊的流域防洪規劃,其他江河、河段、湖泊的防洪規劃以及区域防洪規劃。 -国家确定的重要江河、湖泊的防洪規劃: 国务院水行政主管部门, 会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制
-其他江河、河段、湖泊的防洪規劃或者区域防洪規劃: 县级以上地方人民政府水行政主管部门, 会同有关部门和有关地区编制
《防洪法》第9條
風景名勝區規劃 -風景名勝區總體規劃是,爲了突出風景名勝資源的自然特性、文化內涵和地方特色,包括風景資源評價;生態資源保護措施、重大建設項目布局、開發利用強度;風景名勝區的功能結構和空間布局;禁止開發和限制開發的範圍;風景名勝區的遊客容量;有關專項規劃等內容的規劃。
-風景名勝區詳細規劃是與風景名勝區總體規劃相協調,根據核心景區和其他景區的不同要求編制,確定基礎設施、旅遊設施、文化設施等建設項目的選址、布局與規模,並明確建設用地範圍和規劃設計條件的規劃。
-風景名勝區規劃:采用招标等公平竞争的方式选择具有相应资质等级的单位承担编制任务。
-国家级風景名勝區規劃由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。
-省级風景名勝區規劃由县级人民政府组织编制。 
 
《風景名勝區條例》第13條、第14條、第15條、第16條、第19條、第20條

  上述表格列举的规划,只要涉及专项规划,就还有各事项的专项规划,如防洪規劃和水土保持規劃,虽然各自有不同的法律依據,但是,二者均为属于《水法》规定的水資源規劃的专项规划。因此,表格的列举,难以穷尽。上述列举,以升钟水库保护立法涉及的规划为主。

  二、相互關系

  各種規劃之間是相互協調關系。規劃之間是否存在上下位的關系,這又是個難題。

  国民经济和社会发展规划是所有规划的基础。目前,无法律条文对国民经济和社会发展规划这一术语进行定义。上述表格中对其含義的描述,来自《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号),不属于“规范性法律文件”的范畴。因此,对国民经济和社会发展规划的性质和拘束力问题未形成统一的观点。但是,该术语出现在其他法律条文中,如:《環境保護法》第13條规定:“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”一般认为,国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,是具有战略意义的指导性文件,由中央或地方各级政府制定对应行政区划的國民經濟與社會發展規劃,其他所有规划都以国民经济和社会发展规划为基准。

  主體功能區規劃以国民经济和社会发展规划为基础。根据《关于编制全国主體功能區規劃的意见》(国发[2007]21号),主體功能區規劃是为了落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。主體功能區規劃这一术语也没有规范性法律文件对其定义,但是,它也出现在法律条文中,如《環境保護法》第13條第4款:環境保護規劃的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等,并与主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相衔接。

  国民经济和社会发展规划和主體功能區規劃的渊源虽然都不属于法律,但是,法律中对二者进行的引用,条文内容表达了其他规划均不能与国民经济和社会发展规划和主體功能區規劃相冲突的意思。

  国民经济和社会发展规划是编制土地利用總體規劃的依據。《土地管理法》第17条规定:“各级人民政府应当依據国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用總體規劃。”

  土地利用總體規劃是所有与土地利用相关的规划(如城鄉規劃、環境保護規劃)的基础。《土地管理法》第22条第2款规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用總體規劃相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用總體規劃确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”《城鄉規劃法》第5条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依據国民经济和社会发展规划,并与土地利用總體規劃相衔接。”《土地管理法》和《城鄉規劃法》的规定一致。

  而城鄉規劃又是環境保護規劃的基础。《環境保護法》第13條第4款规定“環境保護規劃的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等,并与主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相衔接。”

  環境保護規劃是水資源規劃的基础,水資源規劃中,流域规划是区域规划的基础,综合规划是专业规划的基础。《水法》第15条规定,“流域范围内的区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划。流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划,应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用總體規劃、城市总体规划和環境保護規劃相协调,兼顾各地区、各行业的需要。”

  《水土保持法》规定的水土保持規劃和《防洪法》规定的防洪規劃属于《水法》规定的水資源規劃的专项规划。根据《水法》第15条的规定,流域范围内的区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划。因此,水土保持規劃和防洪規劃应服从于水资源综合规划。

  上述所引的法律条文多使用“衔接”一词来表达与其他规划之间的关系,主體功能區規劃是“落实”國民經濟與社會發展規劃,并未使用“服从”或“根据”等概念。但是,从它们互相之间的“落实”或“衔接”关系看:

  主體功能區規劃“落实”國民經濟與社會發展規劃;

  土地利用總體規劃“根据”國民經濟與社會發展規劃;

  城鄉規劃“根据”国民经济和社会发展规划,“衔接”土地利用總體規劃;

  環境保護規劃“衔接”主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃;

  水資源規劃与国民经济和社会发展规划以及土地利用總體規劃、城市总体规划和環境保護規劃相协调;水资源专业规划“服从”综合规划。

  从条文中“衔接”“协调”的规划的列举、第一部分表格所列举的编制单位以及所依據的法律文件的法律位阶来看,各规划之间体现的位阶关系可以被理解为:國民經濟與社會發展規劃>主體功能區規劃>土地利用總體規劃>城鄉規劃>環境保護規劃>水資源規劃>風景名勝區規劃。

  三、落腳水庫保護立法中關于“規劃”的條款

  水庫保護涉及了上述所有規劃,那麽在地方立法中,對規劃條款的表述則成了問題。從其他類似地方立法經驗來看,規劃條款的表述有以下幾種模式。

  1. “國民經濟與社會發展規劃+流域专项规划”模式。《海南省松涛水库生态环境保护规定》第4条:“省人民政府和有关市、县、自治县人民政府应当将松涛水库生态环境保护工作纳入國民經濟與社會發展規劃。省人民政府水行政主管部门、环境保护主管部门应当会同有关部门和有关市、县、自治县人民政府编制松涛水库生态環境保護規劃,报省人民政府批准后实施。”

  2. “国民经济和社会发展规划+流域综合规划”模式。《云南省昭通渔洞水库保护条例》第7条:“昭通市人民政府负责水库的保护工作,将水库保护纳入国民经济和社会发展规划,建立水库保护投入机制和生态补偿机制,加大对径流区的扶持力度,加强基础设施建设,改善人民群众的生产、生活条件。”该条例第9条第2项规定水库管理机构拟定水库保护区的保护开发利用规划。

  3. “国民经济和社会发展规划+流域综合规划(+专项规划)+规划的衔接“模式。《云南省云龙水库保护条例》第7条第3款规定了纳入国民经济和社会发展规划的政府层级。第14条规定:“昆明市人民政府应当会同楚雄州人民政府组织编制云龙水库保护总体规划,经省人民政府水行政主管部门审查后,报省人民政府批准实施。编制云龙水库保护总体规划应当符合当地经济社会发展要求,并与州(市)城乡总体规划、土地利用總體規劃、水资源综合规划、環境保護規劃相衔接。昆明市人民政府、楚雄州人民政府承担云龙水库保护管理职责的机构应当根据保护总体规划,会同同级有关行政主管部门,制定具体实施方案,编制云龙水库水污染防治、水资源保护等专项规划。”

  4. “国民经济和社会发展规划+土地利用专项规划+土地规划的衔接”模式。《成都市兴隆湖区域生态保护条例》第6条规定:“市人民政府应当将兴隆湖区域保护和利用纳入城市总体规划和土地利用總體規劃,制定各类相关规划和配套政策,建立统一管理及监督检查制度,统筹协调解决兴隆湖区域生态保护工作中的重大事项。”第8条规定,“兴隆湖区域土地利用专项规划由市土地主管部门会同其他相关主管部门和有关区(市)县人民政府根据兴隆湖区域专项规划编制,报市人民政府批准。兴隆湖区域土地利用专项规划经市人民政府批准后,应当报市人民代表大会常务委员会备案。兴隆湖区域土地利用专项规划,应当与相关土地利用總體規劃相衔接”。

  無論哪種模式,除了都規定了“國民經濟和社會發展規劃”納入的行政級別外,均未對所有與水體保護相關的規劃進行規定。這正體現了地方立法“不重複、有特色”的考量。首先,上位法已經規定了的,下位法沒有必要重複。但直接影響水體保護,需要更加細致規定處,可以在地方立法中進行規定。第二,不同于前三種模式是水庫保護的模式,第四種模式(《成都市興隆湖區域生態保護條例》)特別重視土地利用規劃。這是因爲興隆湖的性質和地位與前面三個水庫的不同。興隆湖是人工湖,位于成都市雙流區興隆鎮,是天府新區重大基礎設施“三縱一橫兩軌兩湖”中的“兩湖”之一,天府新區房價2019年1月到8月的數據在16000左右(安居客)。興隆湖的保護對土地規劃的強調和條例中對建設項目的細致規定也相呼應。

  感覺廢了好大力氣,我終于把規劃之間的關系理清楚了,升鍾水庫保護關于規劃的地方立法模式我也知道如何跟大Boss們彙報了。但是,突然看到一篇文章“地方立法特色的確實及其規制——以地方立法‘抄襲’爲視角”(趙靜波,2017)。文章說地方立法“抄襲”是普遍現象,原因是中央與地方立法權限劃分不明晰,使地方立法創新風險不可測;地方自治程度低;公衆參與未常態化等。我對“創新風險不可測”這一點深以爲然。

  筆者初次全程參與地方立法項目,如“規劃”這種讓我眼花缭亂的制度還有很多,比如各種審批制度。其實,對這些規劃之間關系的理解是否正確,我還是沒有百分百的信心。希望有在政府規劃部門的同志恰好看到,還請不吝賜教,留言指導筆者把這許多的規劃在實際中如何協調的問題弄清楚。

028-6199 7390

四川省成都市金牛區蜀西路46號盛大國際7棟1單元401

2019 四川誠謹和律師事務所 蜀ICP備12009100號

技術支持:律品科技