地方立法工作劄記(三):“生態補償機制”是個啥?

2019-09-30 来源:四川誠謹和律師事務所 作者:範小梅 浏覽:4

  今年參加了兩個地方立法項目的調研活動,一個是水庫的生態環境保護,另一個飲用水源的保護,很多人都建議要建立“生態補償機制”。這是我在接觸地方立法項目之後才開始了解的概念。

  在調研會議中,職能部門的同志常提到的上位法條款是:

  《環境保護法》第三十一條:國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金,確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。

  《水汙染防治法》第八條:國家通過財政轉移支付等方式,建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上遊地區的水環境生態保護補償機制。

  因此,建立“生態補償機制”有上位法法律依據。並且地方立法中涉及水體生態保護時,不時會聽到建立”生態補償機制“的建議。我只能硬著頭皮做出“明白”的表情,其實,我在想“生態補償機制”到底是什麽?

  “生态补偿”概念的基础是1997年《自然》的一篇论文《生态系统服务和自然资本的价值》的观点——生态系统为全人类提供服务的价值可以被评估。这篇文章还为生态系统服务的价值进行了具体的评估,并得出了具体的数值(争议最大)。生态补偿,在国外有其他名称,如“生态系统服务付费”(Payment for Ecosystem Services)、“环境服务付费”(Payment for Environmental Services)、“对环境服务的补偿和奖励”(Compensation and Rewards for Environmental Services)。但是,对于什么是“生态补偿”没有统一的认识。其下位概念“流域生态补偿”也没有统一的理解。我国立法虽然对“生态补偿”有规定,但并未对其进行定义。2013年《国务院关于生态补偿机制建设工作情况报告》中对生态补偿机制的描述值得作为理解我国“生态补偿机制”的参考:

  “在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上,采取財政轉移支付或市場交易等方式,對生態保護者給予合理補償,是明確界定生態保護者與受益者權利義務、使生態保護經濟外部性內部化的公共制度安排……”

  其中,“外部性內部化”的提法,在《生態保護與修複視域下我國流域生態補償制度研究》(孫宇,博士論文,吉林大學,2015)中對流域生態補償含義的總結以及國家社會科學基金重大項目“我國重點生態功能區市場化生態補償機制研究”的成果之一“新安江流域橫向生態補償降低水汙染強度了嗎?”一文均有使用。後者提及,該提法是來自“科斯定理”,根據該定理,在明晰私有産權的前提下,可以通過産權交易來實現環境外部性的內部化。

  归根结底,法律人表示看不懂什么是“外部性的内部化”(经济学的“黑话”?法律人为经济学的黑话打脑壳的时候,是否也应当反思,在公共文件中大量使用法律黑话的现象?在公共文件中夹杂各领域的黑话,那就是存心想让所有人都看不懂)。Pigou(庇古,Arthur Cecil Pigou,1877-1959,英国著名经济学家)在《福利经济学》(1920年)中提出:“经济主体活动使他人或社会受益,称之为正外部性,反之为负外部性。正外部性情境下,受益者并未为此付费,负外部性情境下,事件的加害者并未为此承担成本”。将外部性理论使用到流域生态补偿中,即将流域上游地区因生态保护和建设产生的外部经济性通过下游发达地区以某种方式返还给上游。科斯定理在外部性理论的此基础上认为,产生外部性问题,主要是由于产权界定不明晰导致了行为主体由于权利和利益边际不明确而产生了外部性(孙宇,2015)。我将“生态补偿机制”理解为:在产权明晰的前提下,让在生态环境保护活动中产权受损者获得补偿,环境改善的直接受益者付费。不过,在《国务院关于生态补偿机制建设工作情况报告》并未强调“科斯定理”成立的前提——产权明晰,而是将其转换为“明确界定生态保护者与受益者权利义务”。

  除去這一機制中的“經濟學”部分(如何對生態服務的價值進行計算,讓受損者得到的補償大于損失,小于受益,使得受益與受損的差爲正數),剩下的是法律人能夠討論的制度了。

  2001年國家環境保護總局《關于開展生態補償試點工作的指導一件》(環發[2007]130號),就對生態補償機制提出了指導性意見;2010年國務院已將指定生態補償條例列入立法工作計劃,但至今仍未出台,連草案也沒有;《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發[2016]31號)專門針對生態補償機制進行了綱領性的規定。由于其綱領性,因此,缺乏可操作性,還是需要進一步的規定予以落實。落實生態補償機制的難度可想而知。

  2012年起,第一個跨省(安徽和浙江省)流域生態補償機制試點(新安江流域生態補償機制試點)開始落實。據《新安江流域上下遊橫向生態補償試點績效評估報告(2012-2017)》(《評估報告》)統計,中央財政及皖浙兩省12-17年共計撥付補償資金39.5億元,黃山市投入120.6億元,共160.1億元,平均每年投入26.68億元。據人民網報道,新安江流域生態補償機制由試點轉向常態化,2018年-2020年兩省每年各出資2億元。黃山市財政局和生態環境局2019年4月12日-23日在黃山市市財政局網站公示了《關于2018年新安江流域生態補償機制試點項目的公示表》,項目共26個,要花67089萬(6.7089億)元。該數值加上兩省財政4億元,共計10.7089億元。還不到《評估報告》統計的平均值的一半。

  新安江流域生態補償機制真的可以從試點轉爲常態化嗎?是不是越往後花錢越少阿?花錢這麽多,其他地區能學嗎?

  關于這個制度,不能抛開經濟學單談法律。從法律上明確生態補償主體的權利和義務需要環境服務的價值的評估、補償標准的確定,否則法律上明確的制度將不具有可操作性或可持續性。“中安在線”網2019年5月22日有一篇報道:《“新安江模式”怎麽完善推廣?安徽省政協邀您支招》,有一段籠統列舉目前的問題,可見一斑:

  “經過7年多的實踐探索,新安江流域生態補償機制試點取得顯著成效,但也存在一些亟待突破的難題。例如,試點資金保障機制沒有健全,上遊水環境保護的真正價值尚未充分體現;隨著全球氣候變暖和流域年均徑流減少,以及工業化、城鎮化進程加快,流域水質持續提標難度加大;上遊犧牲了較多發展機會,民生保障的壓力加大,上下遊橫向生態補償的長效機制尚未健全等等。”

  安徽省政協這個支招邀約表明了,新安江經驗無法告訴我們,經費如何保障;生態服務的價值如何評估;這個機制如何常態化。

  现在可以理解为什么 “生态补偿机制”被说得热火朝天,可是在地方立法中大多是表态性的规定:

  -《雲南省昭通漁洞水庫保護條例》(2006年1月1日起實施)第7條規定:昭通市人民政府負責水庫的保護工作,將水庫保護納入國民經濟和社會發展規劃,建立水庫保護投入機制和生態補償機制,加大對徑流區的扶持力度,加強基礎設施建設,改善人民群衆的生産、生活條件。

  -《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》(2012年5月1日起实施)第14条规定:省人民政府应当建立健全鄱阳湖生态经济区生态补偿机制,设立生态补偿专项资金。生态公益林按照国家和省人民政府有关规定实行生态补偿。 因鄱阳湖生态经济区内国家级湿地自然保护区湿地以及野生动植物保护的需要,使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的,应当给予补偿。具体补偿办法由省林业主管部门会同省财政部门制定,报省人民政府批准后实施。 湖区专业渔民因禁渔期造成生活困难的,应当给予必要的生活补助。具体补助办法由省农业主管部门会同省财政部门制定,报省人民政府批准后实施。

  -《雲南省雲龍水庫保護條例》(2014年1月1日起實施)第8條:省人民政府應當組織昆明市人民政府、楚雄州人民政府按照誰受益誰補償的原則,建立補償機制,確定補償範圍,統一補償標准,兌現補償資金。補償經費由省人民政府和昆明市人民政府納入本級財政預算予以保障。省人民政府應當加大對祿勸縣、武定縣的財政轉移支付力度,確保雲龍水庫保護所需經費。

  -《海南省松濤水庫生態環境保護規定》(2008年1月1日起實施,2017年修正)第6條規定:省人民政府應當建立松濤水庫生態補償機制。具體辦法由省人民政府制定。

  除了《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》與其他地方立法相比,增加了對部分補償主體的規定,但是,這種規定的缺陷在于,對補償主體的列舉不充分,使得若嚴格根據該條款制定補償辦法,可能無法照顧所有利害關系方。如果不嚴格按照該條款制定補償辦法,那麽地方立使上位法具體化和可操作化作用就無法體現。要進行詳細、充分的列舉並明確各主體之間的權利義務關系是水體保護地方立法中一個條款無法完成的任務。那麽,用一章是否能完成呢?地方對它進行專門立法呢?

  難題很多,制度創新有風險,反正我想起就覺得很打腦殼。打腦殼是打腦殼,爲了環保這件有意義的事情,加油!(我又一次想起了蜘蛛俠的爺爺那句台詞“能量越大責任越大”。我這個微弱的能量貓在電腦前鄭重的向那些爲解決問題不懈努力的各領域的大能量們致敬!)

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